Artigo sobre Medida Provisória 664/2014

12 de Janeiro de 2015 Geral
Artigo sobre Medida Provisória 6642014


1. Introdução
Como já amplamente noticiado pela imprensa, o Governo Federal, por meio da
Medida Provisória nº 664, de 30 de dezembro de 2014, altera aspectos relevantes do plano de
Benefícios do Regime Geral de Previdência Social. Basicamente, o texto reúne sugestões de
adequação legislativa a certas lacunas do sistema, além de aprimoramentos, em geral,
necessários.
A maior parte das mudanças já era desejada pelo corpo técnico no Ministério da
Previdência Social e, também, foram por mim sugeridas em conjunto com o Prof. Aaron Grech,
da London School of Economics (LSE), em projeto financiado pela União Europeia, no qual
tivemos a oportunidade de cotejar diversos modelos europeus frente ao sistema nacional e,
por fim, concluir pela necessidade de importantes mudanças no regime nacional. Algumas
constam da MP nº 664.


2. Procedimento Inadequado
Como já havia criticado anteriormente, a vulgarização das medidas provisórias em
nada ajuda no diálogo necessário sobre as reformas previdenciárias. Na atualidade, a MP é
usada como um projeto de lei impróprio capaz de já produzir efeitos, impondo coação
severa ao Poder Legislativo, o qual se vê na situação de apreciar com celeridade o feito,
sob pena de desordenar o arcabouço previdenciário vigente.
É evidente que tal conduta do Governo Federal, de saída, gera ampla insatisfação do
Congresso Nacional e em nada ajuda a criar um ambiente propício ao diálogo. O tema
protetivo, especialmente em contextos de retração, é complexo e envolve interesses
variados. Sem uma atuação conciliatória, respeitosa e verdadeiramente voltada ao
problema, dificilmente haverá sucesso em todas as mudanças que se fazem necessárias.
No entanto, desde 1995, a praxe das reformas previdenciárias, tanto em âmbito legal
como constitucional, tem sido a mesma. A apresentação de projetos, propostas ou mesmo
medidas provisórias, muito frequentemente em início de governos, em “pacotes” prontos
que, em geral, não são debatidos e não possuem qualquer consenso mínimo. Ainda que
necessários e mesmo aprovados, geram desconfiança da sociedade sobre o sistema e
efeito perverso para o futuro, tendo em vista a constante dúvida e insatisfação dos demais
atores sociais.
É certo que nosso Legislativo está distante de um ideal republicano, mas,
inegavelmente, é o que temos e devemos contar com ele. A recusa governamental em 
apresentar tais questões previamente ao Legislativo – e mesmo à sociedade – em nada
ajuda a construção de um modelo protetivo equilibrado, justo e viável a gerações futuras.
De toda forma, mesmo que iniciada com o “pé esquerdo”, a reforma legislativa
apresentada possui aspectos relevantes e necessários. Passo à análise dos principais itens
de mudança no âmbito previdenciário. Não tenho a intenção, aqui, de esgotar o tema e
apresentar todos os detalhes da reforma.


3. Pensão por Morte – Carência, Dependentes e Renda Mensal
O modelo previdenciário brasileiro, em larga medida, segue as premissas dos sistemas
de seguro social, os quais, basicamente, adotam elevada correlação entre o custeio
individual e respectivo benefício, além de contar com um grau menor de solidariedade se
comparados aos sistemas universais de proteção.
Em tais sistemas de seguro social, é comum que se exija um quantitativo mínimo de
contribuições para o gozo de determinados benefícios. Por exemplo, sabe-se que um
homem, para aposentar-se por idade, terá de alcançar, além da idade de 65 anos, um
quantitativo mínimo de 180 contribuições mensais. Essa é a ideia da carência do Regime
Geral de Previdência Social – RGPS.
Em geral, a carência somente é exigida, em maior medida, nos benefícios
programados, ou seja, aqueles em que o evento protegido é perfeitamente previsível,
como a idade avançada. Para os benefícios de risco, cujo evento protegido é imprevisível, a
carência tende a ser reduzida ou mesmo inexistente.
A pensão por morte, nos últimos anos, possuía o tratamento típico dos benefícios de
risco – como de fato é – não possuindo qualquer carência. Ou seja, para um dependente
obter o benefício, bastaria ao falecido possuir a qualidade de segurado, o que poderia
ocorrer em qualquer momento anterior ao óbito.
Com isso, as fraudes se avolumaram. Desde sempre temos notícias de pessoas inscritas
na previdência social meses, semanas ou mesmo dias antes do óbito, com a finalidade
única e exclusiva de propiciar o benefício. Para piorar, não raramente uniões eram forjadas
com a finalidade única e exclusiva de obter a prestação previdenciária. Mesmo com a
evidente fraude, era difícil para a autarquia previdenciária elidir tais situações, pois a lei
não exigia qualquer carência mínima para o benefício.
Tendo em vista tal realidade, a MP nº 664 traz várias mudanças. De saída, retoma a
carência para a pensão por morte, em 24 contribuições mensais, salvo quando o segurado
falecido já estava em gozo de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez. O tempo é
razoável, até pela possibilidade, prevista na mesma MP, de excluir a carência na hipótese
de acidente de trabalho.
Aqui, no entanto, identifico um vício. A previsão de carência é necessária e correta, e a
exclusão da mesma na hipótese de acidentes é também necessária, pois, à exceção do
suicida, não é algo previsível e passível de fraudes, como a patologia que gradualmente
denigre a vida humana. Todavia, a restrição a acidentes de trabalho é equivocada. Todo e
qualquer acidente deve excluir a carência. A restrição a acidentes de trabalho não faz
sentido, especialmente pela equiparação dos benefícios comuns aos acidentários que
toma lugar desde 1995.
Aqui, novamente, nota-se a ausência de maior reflexão e diálogo, pois se todo e
qualquer acidente dispensa a carência para os benefícios por incapacidade, não faz
qualquer sentido restringir, para a pensão por morte, a excludente a óbitos relacionados
ao trabalho. Tal ponto merece correção, mesmo que pelo Judiciário.
Estranhamente, a nova redação do art. 26 da Lei nº 8.213/91 não mais prevê o auxílioreclusão
como benefício dispensado de carência. Ao mesmo tempo, não há previsão
expressa de contribuições mensais para este benefício. Caso a lacuna não seja superada
pelo Legislativo, a conclusão necessária será pela validade das mesmas 24 contribuições
mensais da pensão por morte, tendo em vista a analogia necessária entre os dois
benefícios (art. 80, Lei nº 8.213/91).
Quanto aos beneficiários, a nova regra pretende pôr fim à antiga querela deste
benefício, relacionada ao dependente homicida, ou seja, aquele que, inserido
formalmente no rol de dependentes da Lei nº 8.213/91, mata o segurado e, na sequência,
postula o benefício. A questão possui nuances relevantes e a complexidade da questão
extrapola as finalidades deste breve artigo, mas, agora, há fundamento normativo
impedindo tal prestação. Naturalmente, o impedimento somente é válido para o
dependente condenado por sentença transitada em julgado. Sendo assim, enquanto
correr a ação penal, nada impede que a pensão seja concedida, ainda que
provisoriamente.
Também interessante novidade é a necessidade de tempo mínimo de dois anos de
casamento ou união estável para fins de concessão do benefício. A regra, comum em
sistemas estrangeiros, vem em boa hora, como forma de impedir fraudes.
Ponderadamente, a regra é excepcionada em caso de óbito decorrente de acidente ou
incapacidade do dependente após o casamento ou união estável.
Seguindo também a praxe mundial, a renda mensal da pensão por morte é reduzida.
Adotando sistemática que já fora a regra do RGPS, a quantificação passa a ser de 50% do
salário-de-benefício, acrescido de 10% a cada dependente. Em suma, o benefício nunca
será inferior a 60%, pois haverá, no mínimo, um dependente e, no máximo, 100%, na
hipótese de cinco ou mais dependentes.
Também, como forma de atender casos particulares, a MP permite a adição de cota
extra de 10% na hipótese de filho órfão. Ou seja, caso o segurado venha a falecer,
restando o filho dependente sem pai e mãe, terá acréscimo de 10% no percentual.
Naturalmente, tal hipótese somente se aplica quando não exista pensão por morte do
primeiro falecimento (pai ou mãe). Em tal caso, a possibilidade de cumulação de pensões
por morte (decorrente de óbito de pai e mãe) continua possível, sem o acréscimo criado.
O benefício também deixa de ser, em regra, vitalício. A depender da idade dos
dependentes e respectiva expectativa de sobrevida no momento do óbito (fornecida pelo
IBGE), o benefício poderá durar somente três anos (sobrevida superior a 55 anos) ou
mesmo ser vitalício (sobrevida inferior a 35 anos). Obviamente, não se trata da sobrevida
específica do segurado – que faleceu – mas a expectativa de vida do dependente.


4. Renda Mensal do Auxílio-Doença
De acordo com art. 29, § 10, da Lei nº 8.213/91, inserido pela MP nº 664, “O auxíliodoença
não poderá exceder a média aritmética simples dos últimos doze salários-decontribuição,
inclusive no caso de remuneração variável, ou, se não alcançado o número
de doze, a média aritmética simples dos salários-de-contribuição existentes”.
Desta vez, ao invés de tentar mudar o cálculo do auxílio-doença, a nova regra segue
dinâmica mais interessante, fixando um limite máximo do benefício, a partir das últimas
remunerações do segurado. Basicamente, o que se busca é o mesmo de reformas
pretéritas frustradas – a limitação do benefício a valor correspondente aos últimos salários
do segurado.
Na regra até então vigente, era comum que segurados conseguissem benefícios
previdenciários por incapacidade temporária muito acima da última remuneração, o que,
além de contrariar a natureza substitutiva do benefício previdenciário, propiciava evidente
desestímulo à recuperação laboral, gerando maior dificuldade na já complexa atividade de
mensuração da aptidão laborativa.


5. Afastamento Prévio ao Auxílio-Doença e Aposentadoria por Invalidez
Basicamente, o que faz a nova regra é ampliar o tempo mínimo de afastamento por
conta do empregador ou segurado. Em geral, é correto afirmar que o benefício por
incapacidade deva adotar um tempo mínimo necessário de afastamento prévio, como
forma de atender as incapacidades que realmente sejam configuradas como um risco
social e, também, viabilizar o funcionamento adequado do sistema, excluindo
incapacidades de curta duração, as quais vitimam todos nós e são de difícil avaliação
pericial.
A ampliação é compreensível, até pelas elevadas taxas de afastamento laboral em
algumas atividades econômicas, mas poderia ter sido construída de melhor maneira.
Primeiramente, prejudica fortemente os demais segurados, não empregados, como
contribuintes individuais, que somente terão direito a benefício após a incapacidade
ultrapassar um mês. Segundo, mesmo para segurados empregados, o tratamento pode ser
considerado desigual.
Acredito que, a exemplo do seguro de acidentes de trabalho (SAT/RAT), poderia a
legislação fixar tempos de afastamento de acordo com o CNAE de cada empresa, tendo,
com isso, a possibilidade de fixar períodos até superiores a 30 dias para atividades
econômicas que gerem afastamentos de longa duração. A medida não seria
necessariamente complexa para as empresas, tendo em vista todas conhecerem o 
respectivo CNAE e pelo fato de o sistema de afastamentos previdenciários, nos próximos
anos, migrar para um modelo plenamente informatizado, o e-Social.
Adicionalmente, perdeu a MP a oportunidade de prever, expressamente, a não
incidência de contribuições sobre tais valores, tendo em vista a posição pacífica do
Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria. Seria uma forma de reduzir lides judiciais e,
ao mesmo tempo, aplacar a insatisfação dos empregadores, em razão do duplo encargo
criado.


6. Perícias Médicas por Convênio
Desde longa data, um importante gargalo na concessão de benefícios por incapacidade
é a perícia médica do INSS. Naturalmente, não se trata de ausência de dedicação dos
profissionais envolvidos ou mesmo da autarquia, mas, basicamente, de uma demanda
elevada destas prestações.
Algumas alternativas foram adotadas no passado recente, como a alta programada.
Outras, em governos passados, se mostraram desastrosas, como a terceirização da perícia.
A previsão de convênios com empresas ou entidades privadas, como estabelecido pela MP
nº 664, pode ser uma solução adequada, mas carece de rigorosa regulamentação e
controle.
Os conluios e fraudes, infelizmente, sempre existirão, mas tais parcerias, se
construídas de forma precisa e com efetivo controle por peritos médicos auditores do
INSS, podem, de fato, configurar importante evolução, especialmente em regiões do país
com crônicas deficiências no atendimento pericial.


7. Conclusão
As modificações apresentadas, como se nota, são importantes e refletem certo
consenso sobre as adequações necessárias no sistema previdenciário brasileiro. No
entanto, cumpre notar que maiores questões ainda carecem de atenção, como a fixação
de limites etários mínimos de aposentadoria, a distinção de gênero na obtenção do
benefício e o tratamento diferenciado nas aposentadorias especiais.
São temas de elevada complexidade e, para piorar, demandam reforma constitucional.
Caso o Governo Federal não mude sua postura, o ambiente necessário para a aprovação
de tais reformas nunca virá, possivelmente comprometendo a rede de proteção social das
gerações futuras. Resta-nos aguardar, como prometido pela Presidente da República, que
o diálogo será a regra do seu novo mandato. Começamos mal.

Fonte: Fábio Zambitte

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