As Reformas e Contrarreformas Previdenciárias de 2015

29 de Junho de 2015 Jurídico

As Reformas e Contrarreformas Previdenciárias de 2015

 

Fábio Zambitte Ibrahim[1]

 

Introdução

 

Não é segredo que a previdência social brasileira carece de reformas. As opiniões são uníssonas neste sentido, em maior ou menor grau, com fortes variações quanto ao conteúdo e objetivos, mas, ao menos, não estamos como Pangloss, achando que tudo anda na melhor condição possível.

 

O atual governo optou por manter a tradicional regra – e errada – de apresentar mudanças no sistema previdenciário por meio de medidas provisórias. Se tal conduta, especialmente em tema tão controvertido, já provoca dificuldades de aprovação em ambiente legislativo favorável, o que dizer em contexto de frágil maioria parlamentar e evidente descontentamento da base aliada.

 

O resultado era previsível: a Medida Provisória nº 664⁄14, com suas controvertidas mudanças, sofreu forte reação por parte de segmentos da sociedade e do Congresso Nacional, com lideranças mais preocupadas com suas próprias agendas do que propriamente cooperar na construção de consensos. Em tal contexto, o texto final, aprovado com dificuldade, mostra-se bem diferente da previsão original.

 

Já tive oportunidade, em artigos anteriores, de apresentar as mudanças da Medida Provisória nº 664⁄14. Agora, a proposta é apresentar o que não foi aprovado e, também, o que foi inovado quando da conversão da MP na Lei nº 13.135⁄15.

 

Como se verá, a lei de conversão, em seu texto final aprovado pelo Congresso Nacional, acabou por ser mais oneroso que o esperado, especialmente pelas novas regras de aposentadoria por tempo de contribuição. Com isso, a Presidente da República optou por vetar tais mudanças e, em seu lugar editar nova Medida Provisória (MP nº 676/15).

 

O Atual Regramento da Pensão por Morte e Dependentes

 

Embora pouco divulgado pela mídia, a pensão por morte muito sofreu com as idas e vindas na apreciação da Medida Provisória nº 664⁄14. A aludida MP previa, em seu texto, a adoção de carência para a obtenção do benefício, como forma, principalmente, de elidir as fraudes de segurados e dependentes que ingressavam no RGPS em proximidade do óbito.

 

Como já havia me manifestado, a inovação era defensável, pois reduziria as fraudes no benefício e, com alguns ajustes, atenderia as situações de morte por eventos súbitos, de modo a não produzir desamparo a dependentes de segurados que viessem a falecer em razão de sinistros variados. Com a Lei nº 13.135⁄15, a situação muda. O texto final não faz qualquer referência ao incremento da carência, tanto no art. 25 como no art. 26, ambos da Lei nº 8.213⁄91. Em suma, a pensão por morte, quanto à carência, parece voltar ao status quo ante, retornando, neste ponto, ao regramento anterior, com o único requisito da qualidade de segurado por ocasião do óbito. Todavia, como se verá, não foi exatamente o que ocorreu.

 

O mesmo fim parece ter sido adotado para o tempo mínimo de união estável ou casamento como requisito ao benefício. Hoje, não se prevê, como requisito abstrato à concessão do benefício, a carência ou o tempo mínimo de união estável. Por outro lado, a Lei nº 13.135⁄15, apesar de não mais prever carência para a pensão por morte, estipulou que, na hipótese de casamento/união estável inferior a dois anos ou menos de 18 contribuições mensais anteriores ao óbito, o benefício será de, somente, quatro meses. Ou seja, apesar de excluída a carência do benefício e o tempo mínimo de vida em comum, caso tais requisitos não sejam atendidos, o benefício será concedido somente por curtíssimo prazo.

 

Como se nota, optou o Congresso Nacional por adotar estratégia diversa na restrição da pensão por morte. Ao invés de exigir carência e tempo  mínimo de união estável, admite-se a concessão do benefício sem tais requisitos, mas durante breve período, sem prejuízo do eventual controle de possível fraude, a qual, nos termos do art. 74, § 2º da Lei nº 8.213⁄91, deve ser provada pela previdência social, em processo judicial, com a consequente cassação do benefício.

 

Foi mantida a previsão de perda da pensão por morte do dependente condenado judicialmente pela morte dolosa do segurado. Como havia sugerido, o texto foi corrigido, prevendo a necessidade de trânsito em julgado da decisão para que se possa cancelar o benefício.

 

Reflexo interessante na pensão por morte foi a mudança no rol de dependentes (art. 16, Lei nº 8.213⁄91). A regra geral continua a mesma, com as três classes e a criticável ordem de prioridade. Todavia, quanto aos irmãos do segurado, unicamente, já se admite a hipótese do irmão emancipado permanecer na condição de dependente, ao contrário do regramento pretérito. A atual dicção da Lei nº 8.213⁄91 retrata o “irmão de qualquer condição menor de 21 anos”. Da mesma forma, se exige que o mesmo, para permanecer como dependente após 21 anos, seja “inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental ou deficiência grave”. Aqui, dois pontos de interesse: além de não ser mais necessária a interdição judicial para o irmão com deficiência mental ou intelectual, surge nova opção, com a deficiência grave, mesmo que não incapacitante. As mesmas mudanças foram aprovadas para os dependentes da classe I (cônjuge, companheiro e filhos), mas posteriormente vetadas Presidente da República.

 

Ainda quanto aos dependentes, há interessante modificação no art. 77 da Lei nº 8.213⁄91. Como exposto supra, o Congresso Nacional pretendeu manter a condição de dependente do filho emancipado, preceito este que restou vetado pela Presidente da República. No entanto, no art. 77, II da Lei nº 8.213⁄91, na redação dada pela Lei nº 13.135⁄15, não mais se prevê a perda da qualidade do filho pela emancipação. Desta forma, a interpretação dos preceitos envolvidos permite uma única conclusão: para a obtenção do benefício, no momento do óbito, o filho não poderá ser emancipado. Caso haja emancipação posterior ao óbito, tal fato será irrelevante, podendo o filho manter a prestação até os 21 anos.

 

De qualquer forma, a inclusão do irmão com deficiência grave somente produzirá efeitos em 180 dias, enquanto a inclusão de irmãos com deficiência mental ou intelectual, independente de decisão judicial, somente após dois anos (art. 6º, Lei nº 13.135⁄15). Adicionalmente, a Lei nº 13.135⁄15 mantém, em parte, o regramento relativo ao pagamento temporário da pensão por morte, na seguinte forma:

 

A) duração de 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o segurado tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do segurado;

 

B) duração nos períodos abaixo, de acordo com a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, se o óbito ocorrer depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável:

 

1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade;

2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade;

3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade;

4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade;

5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade;

6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.

 

Na hipótese “A”, como já apontado, trata-se de prestação de curtíssimo prazo, adotada como forma alternativa à carência e, também, o tempo mínimo de convivência. Sem dois anos de vida comum e sem 18 contribuições mensais, o benefício, ao contrário do que desejada a MP nº 664/14 será concedido, mas, como se vê, durante somente quatro meses.

 

Para a hipótese “B”, a Lei nº 13.135⁄15, ao contrário do que previa a MP 664, não estabelece a duração do benefício de acordo com a expectativa de vida divulgada pelo IBGE, mas, agora, de acordo com a idade do cônjuge ou companheiro no momento do óbito. O regramento atual, talvez em tentativa de criar norma de mais fácil compreensão, gera dúvidas diversas, especialmente ao não deixar claro o parâmetro de quantificação de novas idades e, também, em questionável delegação do tema ao MPS.

 

Caso o dependente seja inválido ou com deficiência, tais prazos não se aplicam, mesmo que não tenha ocorrido o pagamento mínimo de 18 meses ou interregno previsto de união estável. De modo geral, a nova legislação estabelece, por natural, a perda da pensão caso o dependente incapaz, com doença mental ou intelectual ou, ainda, com deficiência grave, vier a superar tais limitações.

 

Na hipótese do benefício temporário, de acordo com a expectativa de sobrevida do dependente, os lapsos temporais previstos poderão ser revistos após 3 anos, desde que incrementados em, no mínimo, um ano inteiro na média nacional. Naturalmente, tais revisões de prazo somente terão validade para novos benefícios.

 

A renda mensal da pensão por morte, que havia sido reduzida pela Medida Provisória nº 664⁄14, perde a eficácia e retorna a regra original. O benefício, portanto, volta a ser quantificado no percentual de 100% do salário-de-benefício. Ainda quanto à renda mensal, a Lei nº 13.135⁄15 revoga o art. 77, § 4º da Lei nº 8.213/91, o qual previa a redução da pensão, em 30%, do dependente com deficiência intelectual ou mental que exercia atividade remunerada. No caso, acredito que a intenção do Legislador Ordinário tenha sido ainda permitir a atividade remunerada deste dependente – que não é necessariamente incapaz para o trabalho – sem qualquer redução de sua renda mensal.

 

Auxílio-Doença

 

A mudança proposta no auxílio-doença, em parte, foi mantida na lei de conversão, com novo regramento de quantificação da renda mensal. Em suma, como prevê o art. 29, § 10 da Lei nº 8.213/91, o auxílio-doença não poderá exceder a média aritmética simples dos últimos 12 (doze) salários-de-contribuição.

 

Por outro lado, cai por terra a ampliação do prazo custeado pelo empregador, que havia sido majorado de 15 para 30 dias. Voltamos ao regramento anterior, com o pagamento unicamente dos 15 primeiros dias. A rejeição integral deste segmento da Medida Provisória nº 664⁄14 foi, em certa medida, útil para a previdência social, pois o texto da MP, com falhas de elaboração, acabava por extinguir o prazo mínimo de afastamento para os demais segurados do RGPS, desde que não empregados. Ou seja, poderia, pela MP, um segurado contribuinte individual, após incapacidade de um único dia, pleitear o benefício por incapacidade. Esta lacuna também deixa de existir.

 

Também foi rejeitada a possibilidade terceirização da perícia médica do INSS, a qual surgiu quando da tramitação da MP no Congresso Nacional. A realização de convênios e termos de execução descentralizada permanecem, mas somente com órgãos e unidades do Sistema Único de Saúde.

 

A Lei nº 13.135⁄15 também melhor disciplina a situação do segurado que, em gozo de auxílio-doença, retorna ao trabalho, sem alta previdenciária. A praxe administrativa, em tais casos, quase que universalmente era o cancelamento puro e simples da prestação. Todavia, como dispõe a legislação, o benefício referido não demanda a incapacidade para toda e qualquer trabalho, mas somente a(s) atividade(s) habitual(is) do segurado. Agora, com a nova previsão normativa do art. 60, §§ 6º e 7º da Lei nº 8.213/91, o retorno ao trabalho, não necessariamente, produzirá a extinção do benefício, especialmente se engajado em atividade diversa daquela que produziu a prestação.

 

Atividades Concomitantes

 

O projeto de lei de conversão da Medida Provisória nº 664⁄14 previa importante correção do art. 32 da Lei nº 8.213⁄91, o qual, em total ausência de sintonia com a atual quantificação do salário-de-benefício dos segurados da previdência social, ainda previa a proporcionalidade cálculo quando da fixação da renda mensal de benefícios para atividades concomitantes.

 

Como tenho exposto desde 1999, este regramento se encontra ultrapassado e, acredito,  revogado tacitamente com a atual disciplina da matéria. A lógica do preceito citado, em período anterior ao advento da Lei nº 9.876⁄99, era evitar fraudes ao sistema, pois, na época, os benefícios eram, em geral, quantificados pela média dos salários-de-contribuição dos últimos 36 meses, somente. Com isso, sem tal previsão legal, seria em tese possível que segurados, como forma de incrementar fraudulentamente seus benefícios, iniciassem pagamentos como autônomos nos três últimos anos de atividade, visando unicamente incrementar a média previdenciária. Em tal contexto, a quantificação proporcional fazia total sentido. Na atual realidade, com um período básico de cálculo alongado, não há qualquer razão para este regramento.

 

Todavia, sem qualquer fundamento razoável, com alegações genéricas de eventual prejuízo ao equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, a Presidente da República também vetou este dispositivo. Infelizmente, a única opção aos prejudicados será, ainda, recorrer ao Poder Judiciário.

 

Servidores Públicos Federais

 

A Lei nº 13.135⁄15, de forma inovadora, altera a Lei nº 8.112/90 e estabelece, para os servidores participantes do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) da União, novo regramento quanto aos dependentes, de forma similar ao RGPS, mas com uma apresentação um pouco diversa.

 

Hoje, a Lei nº 8.112/90 estabelece um rol de dependentes divididos em seis classes. São elas (art. 217):

I - o cônjuge;

II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente;

III - o companheiro ou companheira que comprove união estável como entidade familiar;

IV - o filho de qualquer condição que atenda a um dos seguintes requisitos:

a) seja menor de 21 (vinte e um) anos;

b) seja inválido;

c) tenha deficiência grave; ou  

d) tenha deficiência intelectual ou mental, nos termos do regulamento;

V - a mãe e o pai que comprovem dependência econômica do servidor; e

VI - o irmão de qualquer condição que comprove dependência econômica do servidor e atenda a um dos requisitos previstos no item IV.

 

De acordo com o novo regramento, a concessão de pensão aos beneficiários de que tratam os itens I a IV exclui os beneficiários referidos nos itens V e VI. Por exemplo, uma pensão por morte concedida ao cônjuge exclui qualquer pretensão da mãe ou pai do servidor. Já a concessão de pensão aos beneficiários de que trata o item V exclui o beneficiário referido no item VI. Por exemplo, pensão concedida a mãe ou pai exclui a pretensão dos irmãos. Tendo vários dependentes de mesma hierarquia, a divisão será em partes iguais.

 

Ou seja, como se nota, apesar da apresentação diversa, a Lei nº 8.112/90 acaba por adotar regramento quase idêntico ao RGPS, com um detalhe importante: aqui, a emancipação do filho com idade inferior a 21 anos, em qualquer hipótese, não provoca perda da qualidade de dependente. O veto presidencial não se fez presente no regramento dos dependentes do RPPS federal. O mesmo vale para o filho com deficiência grave.

 

As demais regras da pensão por morte no RGPS, como duração e requisitos são igualmente válidos para o RPPS federal. Tais regras somente valerão, na atual dicção legal, aos dependentes de servidores federais. Os demais Entes Federados podem ou não seguir tal regramento.

 

Aqui também, como no RGPS, a inclusão do dependente com deficiência grave somente produzirá efeitos em 180 dias, enquanto a inclusão de dependentes com deficiência mental ou intelectual, independente de decisão judicial, somente após dois anos (art. 6º, Lei nº 13.135⁄15).  A diferença é que, no RGPS, tal alargamento foi válido somente para irmãos. No RPPS federal, para filhos e irmãos.

 

 

Regra 95/85

 

O Congresso Nacional, por ocasião da apreciação da MP 664, aproveitou a oportunidade e inseriu debate até então estranho à reforma, que foi a extinção do fator previdenciário. O tema não é propriamente novo, tendo idas e vindas variadas[2]. Aqui, a proposta foi substituir o fator pela antiga regra 95/85.

 

Pelo critério que restou aprovado pelo Congresso, o fator previdenciário não seria aplicado quando o total resultante da soma da idade do segurado com o respectivo tempo de contribuição, desde que este não seja inferior a 35 (trinta e cinco) anos, se homem, e a 30 (trinta) anos, se mulher, for igual ou superior a 95 (noventa e cinco) anos, se homem, e a 85 (oitenta e cinco) anos, se mulher, somando-se as frações de tempo e de idade.

 

Como se nota, o fator previdenciário, ao contrário do noticiado, não teria sido extinto, mas substituído por opção mais vantajosa, desde que o segurado alcançasse os parâmetros estabelecidos. Para a aposentadoria por idade, não houve mudanças. O preceito foi vetado integralmente pela Presidente da República, sob fundamento de que “a alteração realizada pelos dispositivos não acompanha a transição demográfica brasileira e traz risco ao equilíbrio financeiro e atuarial da previdência social, tratado pelo art. 201 da Constituição. Como alternativa à proposta vetada, o Governo editará Medida Provisória para enfrentar a questão de modo a preservar a sustentabilidade da Previdência Social”.

 

 E assim foi feito. Talvez muito mais pelo receio de ter o veto derrubado do que, propriamente, buscar uma adequação do modelo previdenciário brasileiro, foi editada, imediatamente após a publicação da Lei nº 13.135⁄15, a Medida Provisória nº 676/15. O aludido ato, no curto prazo, manteve a previsão aprovada pelo Congresso Nacional, com a adoção da Regra 95/85, mas com incremento gradual do tempo futuro. In verbis:

 

Art. 1ºA Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as seguintes alterações: 

“Art. 29-C.  O segurado que preencher o requisito para a aposentadoria por tempo de contribuição poderá optar pela não incidência do fator previdenciário, no cálculo de sua aposentadoria, quando o total resultante da soma de sua idade e de seu tempo de contribuição, incluídas as frações, na data de requerimento da aposentadoria, for:

I - igual ou superior a noventa e cinco pontos, se homem, observando o tempo mínimo de contribuição de trinta e cinco anos; ou

II - igual ou superior a oitenta e cinco pontos, se mulher, observando o tempo mínimo de contribuição de trinta anos. 

§ 1º  As somas de idade e de tempo de contribuição previstas no caput serão majoradas em um ponto em:

I - 1º de janeiro de 2017;

II - 1º de janeiro de 2019;

III - 1º de janeiro de 2020;

IV - 1º de janeiro de 2021; e

V - 1º de janeiro de 2022. 

§ 2º  Para efeito de aplicação do disposto no caput e no § 1º, serão acrescidos cinco pontos à soma da idade com o tempo de contribuição do professor e da professora que comprovarem exclusivamente tempo de efetivo exercício de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.” (NR)  

 

Como se nota, para os segurados que estavam prestes a atingir o marco aprovado pelo Congresso Nacional, não houve prejuízo algum (fato que seguramente aplaca a força política direcionada a eventual veto). Já para os demais segurados, há incremento de um ponto do somatório até 2022, quando, então, a regra será 100/90.

 

O modelo, no curto prazo, foi inteligente. Mantém o ganho de curtíssimo prazo do governo, tendo em vista o provável retardamento de aposentadorias dos segurados prestes a atingir a regra 95/85 e, ao mesmo tempo, adia o gasto maior daqueles que não estão tão próximos da benesse. O fator previdenciário, da mesma forma, não foi extinto; a regra 95/85 é mera opção.

 

 

Conclusão

 

Como se nota de todas as reformas dos últimos doze anos, são adotadas mudanças pontuais, como forma de produzir ganhos de curto prazo, invariavelmente conduzidos pelo núcleo econômico do Governo Federal, sem a participação ativa dos técnicos no tema previdenciário e, também, sem qualquer compromisso com o longo prazo.

 

Embora boa parte da responsabilidade seja do Congresso Nacional, por produzir alterações descompromissadas das dificuldades atuarias do sistema, peca também o Executivo, por não permitir, previamente, um debate abrangente junto á sociedade, como forma de buscar alguns consensos mínimos sobre o que desejamos da previdência social e o que estamos dispostos a pagar.

 

O momento seria importante para o Brasil, de forma responsável e transparente, reconhecer os erros do passado. Em decênios antes dos atuais governos, houve orientações equivocadas e falsas sobre a previdência social, como o estímulo a pagamentos precoces e elevados, com a promessa de aposentadoria breve e vultosa. Os brasileiros que viveram a época dos tetos previdenciários de elevados salários mínimos sabem bem do que se trata.

 

Não devemos atribuir a estas pessoas a alcunha de desonestas e egoístas, mas somente reconhecer que, hoje, cobram as promessas do passado. Todavia, cumpre ao Estado brasileiro admitir a farsa pretérita e, hoje, a impossibilidade de recomposição plena dos compromissos de outrora. As gerações atuais não devem ser apenadas pelas falhas ocorridas. O que precisamos, enfim, é de um debate franco e aberto. Difícil, mas necessário.

 

[1] Professor Adjunto de Direito Financeiro da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Doutor em Direito Público pela UERJ, Mestre em Direito Previdenciário pela PUC/SP, Advogado.

[2] Sobre o tema, ver o meu Curso de Direito Previdenciário, Niterói: Impetus, 2015.

Fonte: Fábio Zambitte

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